Een commentaar op de statuten van de Beach Management Authority

door Amigu di Tera

Doelstellingen van “Stichting Beach Management Authority” (BMA)(art. 2)

Waar de BMA statuten niet in voorzien.

De lokale cultuurwaarden. Van oudsher heeft men het op Curaçao niet over het strand maar over ‘laman’. Men zegt niet gauw nos ta bai playa, maar eerder nos ta bai laman. Laman is niet beperkt tot het strand, maar is het geheel van het gebied dat bij zee aanligt plus het betreffende kustwater en de zee zelf. De term playa (strand) kwam pas in gebruik met de komst van het toerisme. De toeristenindustrie isoleert een bepaalt aspect van dit wijdere gebied en deze ‘totaalbeleving’ en maakt het ten gelde. De BMA doelstellingen passen precies in deze commerciële opvatting van stranden. Het isoleren van de lokale cultuur en natuurelementen in bredere zin is dan een logische volgende stap.De sfeer nabij de zee of in andere natuurlijke of culturele settings wordt vaak aangeduid met ‘ambiente’. Deze gaat verloren door ingrepen die in de toeristenindustrie als ‘modern’ worden opgevat. Sommigen spreken van hairu, en zeggen dat e hairu no tei mas in vervreemde omgevingen zoals bijvoorbeeld Daaibooi en de dierentuin. Aan de grote rijkdom van het geheel van lokale cutuurwaarden wordt voor het gemak voorbij gegaan omdat het primaat reeds bij het toerisme als economisch bedrijf is gelegd. Het toerisme uit het noorden brengt een (over)consumptiecultuur met zich mee die afleidt van wezenlijke humane zaken. De zelfgenoegzaamheid in het noorden met de westerse waarden gaat vaak gepaard aan het neerkijken op niet-westerse culturen. Deze cultuurelementen zetten de lokale culturen onder grote druk, maar deze omstandigheid wordt in het toerisme- en strandenbeleid als historisch onontkoombaar aanvaard.

De lokale visserij. De gebruiken en belangen van deze sector vormen ook geen punt van zorg.

De natuurwaarden, dus het achterland en onmiddellijke omgeving van de stranden met hun natuurwaarden, van de stranden zelf, de zee en het leven in zee. Dit is belangrijk omdat bijvoorbeeld gestort zand kan verwaaien of wegspoelen, en dit kan de koraalriffen afdekken en stress veroorzaken en tenslotte zelfs doen afsterven. Hierdoor verdwijnen koraalvissen en andere koraalorganismen). Dit bedreigt de locale visserij. Er wordt ook niets gezegd over de natuur in wijdere zin (bijvoorbeeld zeestromingen kunnen vervuiling ver wegvoeren en elders negatieve effecten opleveren).

Milieuzorg. De kwaliteit van het zwemwater en het zand bijvoorbeeld blijken geen punt van zorg. Daarentegen worden in de Verenigde Staten en Venezuela de stranden afgesloten als niet aan de voorgeschreven kwaliteitseisen wordt voldaan.

Kortom de doelstellingen van BMA zijn zéér beperkt. Het gaat alleen om het commerciëel gebruik van de stranden nog meer mogelijk te maken zodat die, zoals het projectdossier zegt, nog meer bijdragen aan de ’economie’. Dit kan slechts als de stranden primair een toeristische bestemming krijgen, de lokale markt is immers alleen maar een kostenpost als de vrije toegang tot stranden voor de bevolking wordt gehandhaafd. Dus moeten ‘recreatie’ en ‘verfraaiing’ vergroot worden. Dit laatste moet volgens het dossier begrepen worden als recreatie en verfraaiing voor de toerist. Deze is logischerwijze op zijn beurt een commerciëel object voor de toeristenindustrie. De lokale culturele beleving van het strand wordt daarmee aan de kant gezet want deze rendeert immers niet. Het hele strand moet dus maar volgepropt worden met dingen waarvan men aanneemt dat ‘de’ toerist die leuk vindt. Wat geen geld oplevert zal vroeg of laat moeten wijken.

Omstandigheden waar de overheid niet in voorziet

Zou er voldoende wetgeving wetgeving zijn, en zou men erop kunnen vertrouwen dat er controle plaats vindt, dan viel het misschien nog mee met d ebeperkte doelstellingen van de BMA. Helaas is dat niet het geval. De nodige wet- en regelgeving bestaat niet of nauwelijks. Het gaat zelfs zo ver dat overheidsdiensten en overheidsn.v.’s zich in hun werkzaamheden weinig of niets van de nodige vergunningen (bijvoorbeeld m.b.t. milieu en ruimtelijke ordening) aantrekken.

Waar gaat het mis?

Over cultuur kunnen we kort zijn. Ondersteuning van de lokale cultuur is er van overheidswege nauwelijks, behalve dan als het iemand geld oplevert. Diepe culturele waarden worden zo weggedrongen.
De lokale visserij en haar gebruiken kan ook niet rekenen op overheidsbescherming. Steeds meer kustgebied wordt voor de lokale vissers ontoegankelijk gemaakt, bijvoorbeeld door aan de kust gelegen hotels en particuliere woningen en bedrijven ‘waterrechten’ te verlenen. Deze mogen een strook water, grenzend aan hun terrein als de hunne beschouwen. In het geval kustgebied illegaal in bezit wordt genomen treedt de overheid domweg niet op. Als openbare stranden rendabeler moeten worden gemaakt, zoals de opzet van het BMA en het programmadossier wil, moeten vroeger of later ‘onproduktieve’ of ‘kostenverhogende’ activiteiten verdwijnen. Ook al is nu bepaald dat de vissers kunnen blijven, de commerciële druk zal niet weerstaan kunnen worden. Ook niet door de bestuurders die van alles aan de vissers en het publiek ‘garanderen’.
Het Natuurplan is nog lang geen realiteit hoewel het concept al sinds 2001 bij het BC ligt om voor vaststelling naar de Eilandsraad te worden gestuurd. De mariene milieuwetgeving is beperkt en aanpassing laat op zich wachten. Er bestaat ook geen integraal kustbeheerswetgeving. Eigenlijk moet deze eerst in orde zijn nog voordat men tot beheerplannen van afzonderlijke delen van het kustgebied zoals stranden overgaat (zoals in de Verenigde Staten). De overheid weet dat zeer goed maar kondigde aan dat zij haast heeft met het BMA, omdat er ontwikkelingsgelden voor deze stichting beschikbaar zijn. Dat is natuurlijk de omgekeerde wereld. De inderhaaste instelling van een “commissie eindredactie concept Eilandsverordening Mariennatuurbeheer en –Bescherming” doet vermoeden dat de weerstand tegen dit kortzichtig beleid weggepoetst moet worden zonder enige garantie dat er binnenkort integrale kustbeheerswetgeving realiteit zal worden.
De gevolgen van klimaatveranderingen voor het kustgebied zullen in een integraal kustbeheerplan beheerst moeten worden. Dit heeft grote gevolgen voor het strandenbeheer. Met een BMA komt men er niet uit. Sterker nog, de BMA wil bijvoorbeeld tegen hoge kosten stenen uit het water halen die juist voor stabilisering van het zand moeten zorgen.
Integraal kustbeheer heeft ook alles met een goed ruimtelijk beleid te maken. Op een klein eiland al helemaal. Dit belang is ook niet in de doelstellingen opgenomen. In het programmadossier wordt DROV alleen genoemd als verlener voor bouwvergunningen. De andere aspecten die het ruimtelijk beleid van Curaçao betreffen komen daar niet aan de orde. Bij voornemens om in het landschap in te grijpen is het noodzakelijk met DROV overleg te plegen om te bekijken of het binnen het kader van de wetgeving past en of het inpast bij de wijdere omgeving van het landschap. Dat gebeurt nu helemaal niet.
Er is nog steeds geen wetgeving voor afvalwaterbeheer. De zee wordt dus dagelijks vervuild en men heeft er geen idee van welke stoffen in zee terecht komen en hoe groot die vervuiling is. De effecten op het zwemwater zijn niet bekend. Er zijn dus gezondheidsrisico’s die onbekend zijn. Waarmee de zandstranden eventueel vervuild zijn is ook niet bekend. Wil men meer toeristen op de stranden krijgen, dan neemt de kans op vervuiling van het zand en het water toe. Men zal op zijn minst aan de amerikaanse milieukwaliteitsnormen voor zwemwater en zandstrand moeten voldoen, wil men niet riskeren dat de amerikaanse regering haar burgers ontraadt zich op onze stranden te begeven en er te zwemmen.
De hinderverordening is nog niet voorzien van precieze normen voor milieubeheer en er bestaat ook geen milieubeleidsplan. Er is ook nog steeds geen wettelijke grondslag voor een Milieueffect Rapportage (MER) waardoor er geen procedures bestaan voor grote ingrepen in de natuur, zo die nodig mochten zijn. De afvalstoffenverordening is nog niet aangepast (bijvoorbeeld voor chemische stoffen) en het Tweede Afvalstoffen Plan (TAP) nog geen feit en ook niet ontdaan van allerlei gebreken.
Er bestaat ook nog geen wetgeving voor olie- en gasboringen in zee. De kansen op oilspills in zee zijn groot als er geen regels en toezicht op deze activiteit bestaan.

Al deze tekortkomingen in noodzakelijke wetgeving en beleid op verschillende terreinen vormen een onzekere omgeving waarin een BMA moet functioneren die zelf niet geleid wordt door doelstellingen die in deze hiaten enigszins kunnen voorzien.

Voorts is de afstemming met andere diensten niet geregeld. Er is immers een ruime belangenafweging vereist bij de vergunningverlening. Stel dat de BMA een vergunning wenst. De aanvraag komt dan bij de betreffende dienst(en) terecht waarvan de gedeputeerde ook nog toevallig de voorzitter van BMA is. Dit is een zeer gevaarlijke situatie.

Samenstelling van het Bestuur (art. 5)

De samenstelling van het BMA-bestuur is zodanig dat het Bestuurscollege in de praktijk de dienst uitmaakt. De gedeputeerde is voorzitter; vervolgens telt het bestuur twee ambtenaren; het Curaçao Tourism Bureau (CTB) dat onder de gedeputeerde valt vaardigt er ook een vertegenwoordiger af; Carmabi die het van overheidssubsidie moet hebben waarin overigens jaarlijks gekort wordt; de duikersorganisatie CDOA en ten slotte een vertegenwoordiger van de vissers. De pretentie is dat de BMA drie niet-ambtelijke en niet-politieke bestuursleden telt (Carmabi, CDOA en een visser), maar deze zijn een minderheid en bovendien worden ze benoemd en ontslagen door het BC. Deze bestuursleden kunnen dus ontslagen worden en vervangen voor politieke benoemingen, en de betreffende drie organisaties hebben daar niets over te zeggen. Er is niet aangegeven hoe lang men bestuurslid mag blijven. Meegaande bestuursleden die het het BC niet te moeilijk maken kunnen dus tot hun dood in het bestuur van het BMA blijven zitten. Dit garandeert een 100% kritiekloos bestuur.

Met een gedeputeerde als voorzitter van BMA vindt vermenging plaats van openbaar bestuur en een ‘onafhankelijke’ stichting. Als de gedeputeerde, tevens voorzitter, iets over het werk van BMA zegt, zal altijd onduidelijk blijven of zijn uitspraken gedaan zijn als gedeputeerde of voorzitter. De gedeputeerde moet bovendien toezien op het werk van de stichting, dus ook op zichzelf. Dit is een bespotting van de democratie. Het staat ook in flagrante tegenspraak met deugdelijkheid van bestuur zoals de compatabiliteitsverordening aangeeft.

Het is verder de vraag of de portefeuilles economie en toerisme altijd door één gedeputeerde zullen worden vervuld. Dat kan bij wijzigingen tot grote complicaties leiden, vooral als de gedeputeerden van de gescheiden portefeuilles economie en toerisme tot verschillende politieke partijen behoren. In de huidige situatie bestaat deze moeilijkheid al omdat verschillende bestuursleden onder verschillende gedeputeerden vallen. In de praktijk blijken dergelijke constructies tot grote spanningen te kunnen leiden waaruit ernstige vertragingen kunnen voortvloeien. Spanningen die binnen de BMA ontstaan kunnen op hun beurt weer doorwerken naar het overheidsapparaat. Vooral het aanbrengen van een hiërarchie tussen de overheidsdiensten binnen de BMA kan, door de vereisten om primair economische doelen te dienen, aanleiding tot spanningen geven. De spanningen binnen de BMA kunnen in het veld bijdragen aan de reeds bestaande conflicten over kustgebruik en oplossingen bemoeilijken.

De afwezigheid in de BMA van een afstemming van verantwoordelijkheden tussen de verschillende diensten en overige organisaties zal onvermijdelijk resulteren in een aantal grote problemen die van meet af aan politiek beslecht gaan worden, zeker omdat men niet gekozen heeft voor een onafhankelijke, niet politieke voorzitter.

Het gunnen van bouwopdrachten en klusjes is al jaren een methode om stemmen te werven. Aangezien de afstemming van verantwoordelijkheden tussen de verschillende diensten niet is geregeld zal getouwtrek hierover in de BMA, met een gedeputeerde als voorzitter, alleen maar resulteren in politieke beslissingen.

De lidorganisaties van CDOA streven vooral een economisch doel na dat in een aantal gevallen haaks staat op het traditioneel gebruik van de kustwateren, met name door de lokale vissers. Verschillende voorvallen illustreren de minachting uit deze hoek voor de lokale visserijgewoonten en het is bekend dat sommige dive masters de toeristen instrueren de kanaster’s kapot te snijden, zo ze het niet zelf doen. Ook voor dit spanningsveld binnen de BMA bestuur zijn er geen regels gesteld.

De rivaliteiten tussen LVV en Carmabi over het strandbeheer heeft het BC beslecht door LVV een sterkere positie in het BMA bestuur te geven. Hiermee wordt de positie van Carmabi nog zwakker, zeker gezien het eerder vermelde gegeven dat de subsidie voor deze stichting jaarlijks op voorstel van LVV wordt verlaagd. Carmabi moet zich in het BMA bestel schikken naar het hoofddoel van de BMA: de stranden opvatten als een commercieel economische activiteit voornamelijk gericht op het toerisme. De opmerkingen vanuit de politiek dat door de aanwezigheid van Carmabi in het BMA-bestuur het natuurbelang gewaarborgd zou zijn zijn dus op zijn minst misplaatst.

(art. 8) “Bestuursvergaderingen worden in de regel gehouden op het Eilandgebied Curaçao.” Waarom in de regel? Dus nu en dan niet? Met deze formulering worden uitstapjes voor de stichting mogelijk gemaakt. Dat wordt een aardige kostenpost die op de een of andere manier ‘terugverdiend’ moet worden.

De directeur en overig personeel (art. 10)

Het gevaar bestaat dat met de wisseling van de politiek hierin ook weer een wisseling plaatsvindt. Een termijn van twee jaar voor een benoeming werkt politieke benoemingen in de hand.

Beloning (art. 5 lid 7)

“Er is geen beloning verbonden aan het uitoefenen van een bestuursfunctie.” Deze formulering laat ruimte voor een (al dan niet riante) onkostenvergoeding. Dat is een bekende truc om toch aan geld te komen en leidt a priori tot verspilling en favoritisme.

Accountantsverslag (art. 13 lid 6)

Het accountantsverslag wordt ter inzage aangeboden aan het Bestuurscollege. Slechts ter inzage, verder zijn er geen bevoegdheden van het BC in deze genoemd. Door deze bepaling is geen enkele democratische contrôle door de Eilandsraad mogelijk.

Tenslotte

Op een eventueel disfunctioneren van de bestuurders van de BMA alsmede op de financiële handel en wandel van de stichting is geen enkele democratische contrôle mogelijk. De burger kan bovendien in de gevallen van overheidsn.v.’s en –stichtingen geen beroep doen op de Landsverordening Openbaarheid van Bestuur (LOB) noch op de Ombudsman, zo is in de wet bepaald.

Er is ook geen democratische invloed mogelijk op het beleid van de stichting. Immers het bestuur stelt samen met de Dienst LVV de plannen op. Waartoe dergelijke onderonsjes kunnen leiden is met het huidige programmadossier, dat op geen enkele wijze acceptabel is al duidelijk geworden.

Zoals eerder is aangegeven is er geen adequate omgeving met wetgeving, regels, contrôle en handhaving om een verantwoord strandenbeleid te voeren. Dit gebrek wordt niet opgevangen door het internaliseren van de eerder genoemde verantwoordelijkheden met een bindende ‘Goed Huishouden’ formule.

Er is op het eiland nog geen geschikte formule gevonden voor goed bestuur van overheidsn.v.’s en –stichtingen. Uitbreiding van dit systeem is gezien de bittere ervaringen in de laatste twee decennia hoogst discutabel. Na lezing van de BMA statuten constateren wij dat behoorlijk bestuur in deze stichting geen kans krijgt.

Kortom, de stichting zal door de samenstelling en werkwijze alleen maar tot problemen leiden. De praktische taken van de BMA die de betreffende gedeputeerde en zijn adviseurs steeds weer in de nieuwsmedia herhalen, zijn niet veel anders dan wat de dienst LVV, maar dan met geringe middelen, reeds doet. Het lijkt dan ook raadzamer om een overheidsdienst zoals LVV een groter budget te bieden en zekere aanpassingen in de organisatie door te voeren,zodat het onderhoud van stranden plaats kan vinden in afwachting van een geheel nieuwe opzet van strandenbeleid en –beheer. Voorwaarde voor deze nieuwe opzet is het afzien van de BMA en het Programmadossier dat door deze stichting gerealiseerd zou moeten worden. De nieuwe opzet voorziet in ieder geval in een uitgebreide participatie van de bevolking en een veel bredere doelstelling.

Amigu di Tera

27 juli 2006